El fallo completo de la Dra. María Soledad Larrea

Juzgado Nº12 Secretaria Nº23
Nombre del Expediente:“ASOCIACION CIVIL VECINOS DE BELGRANO y otros CONTRA LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES SOBRE AMPARO”
Número: A921-2016/0

Ciudad de Buenos Aires, de marzo de 2016.

VISTOS:
Los autos de referencia que se encuentran en estado de dictar sentencia y de cuyas actuaciones,

RESULTA:
1.- A fs. 1/28 se presentan el Sr. Enrique Roberto Banfi, como presidente de la Asociación Civil Vecinos de Belgrano, la Sra. María Carmen Arias Usandivaras, como presidenta de la Asociación Civil Basta de Demoler y el Sr. Jonatan Emanuel Baldiviezo, en su carácter de habitante de esta Ciudad, todos ellos con el patrocinio jurídico de la Dra. Claudia Valeria Acuña e inician la presente acción de amparo colectivo -con medida cautelar de coincidente objeto- contra la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, solicitando se disponga judicialmente la suspensión de la audiencia pública convocada para el día 29/3/2016 a las 16.00 hs., relacionada con el proyecto de ley 2485-J-2015, “…hasta tanto no se brinde la información necesaria, adecuada y completa sobre los alcances e implicancias del referido proyecto…”. Ello, de modo tal que se garantice el ejercicio eficaz, informado y adecuado del derecho a participar de los habitantes de esta ciudad en dicha Audiencia Pública. Asimismo, solicitan se ordene interrumpir los plazos de inscripción y se reanude la publicidad y estos plazos en su totalidad una vez aportada por la Legislatura la información requerida.

Relatan que el proyecto de ley tiene por objeto crear una sociedad del estado (“Agencia de Bienes SE”) y autorizan al Poder Ejecutivo a transferir a ella todos los inmuebles del dominio privado de la Ciudad. Luego, esta agencia tendría la potestad de realizar sobre ellos actos de disposición, como su venta o concesión. A la par, se desafectan dos predios (conocidos como “El Dorrego” y el “Tiro Federal” -en forma parcial-) y se autoriza su enajenación, estableciéndose que el producto deberá ser destinado a emprendimientos educativos, de investigación, establecimientos de emprendedorismo, la urbanización de las villas 31 y 31 bis, establecimientos de cultura y esparcimiento, residencias estudiantiles y equipamiento de servicios públicos, etc.

Advierten además que el “Tiro Federal”, además ha sido declarado Monumento Histórico Nacional por el Decreto 1680/2005 y, de acuerdo a la ley N° 12.665, “los bienes protegidos no pueden ser vendidos, ni gravados ni enajenados por cualquier título o acto, ni modificado su estatus jurídico, sin la intervención previa de la Comisión Nacional de Monumentos, de Lugares y de Bienes Históricos”.

Alegan que el expediente de trámite parlamentario puesto para consulta de los habitantes solo cuenta con el texto del proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo a la Legislatura y luego el aprobado inicialmente. En este sentido, sostienen que no existe ninguna otra información que permita analizar la verdadera envergadura, los alcances e implicancias de este proyecto, afectando la participación de la ciudadanía, ya que sin información aquella será vacía y desinformada por no poder evaluar o analizar el proyecto.

Finalmente, fundamentan su legitimación, la procedencia de la vía escogida, citan doctrina y jurisprudencia, ofrecen prueba y dejan planteada la cuestión federal.

2.- A fs. 67, en atención a la urgencia que el caso requiere y la proximidad de la fecha de la audiencia pública cuya suspensión se solicita, se ordena correr traslado de la demanda a la Legislatura, haciéndole saber que deberá acompañar el expediente N° 2485-L-2015 o copia certificada del éste. Asimismo, se ordena a la parte actora que indique y, en su caso, acredite si requirió la exhibición de los antecedentes que atañen al proyecto en cuestión.

3.- A fs. 78/81 dictamina el Ministerio Público Fiscal, quien había solicitado vista del expediente, y a fs. 106/107 los coactores Baldiviezo y la Asociación Civil Basta de Demoler formulan manifestaciones en relación a los requerimientos efectuados por el Tribunal a fs. 67 punto III.

4.- A fs. 245/267 se presenta la apoderada de la demandada negando todos y cada uno de los hechos invocados en el escrito de inicio, que no sean objeto de expreso reconocimiento, y solicita el rechazo de la acción por cuanto entiende que la pretensión amparista carece de fundamento.

Señala, en primer lugar, que los accionantes carecen de derecho alguno a plantear cuestiones que impidan el ejercicio de atribuciones y deberes propios de su representada que se desprenden de los arts. 80 inc. 1 y 17, 82 y 90 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Agrega que, para tener legitimación, los actores deben invocar la existencia de un interés “especial” o “directo”, “inmediato”, “concreto” o “sustancial” que permita tener por configurado un “caso contencioso”.
Indica en segundo término, que los tres accionantes carecen de legitimación para promover un amparo colectivo. Sostiene la inexistencia de una “homogeneidad fáctica y normativa” que le otorgue la representación del conjunto heterogéneo de intereses que existe en la totalidad de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires inscriptos a los fines de la Audiencia Pública.

Invocan la improcedencia de la vía del amparo -por no encuadrar su petición en el art. 14 de la Constitución local y en el art. 2 de la ley 2145- y la ausencia de caso judicial, ya que la pretensión de los actores no plantea una controversia de derechos actual y concreta, sino que refleja la intención de interferir en el procedimiento regular de formación y sanción de las leyes, abusando de las garantías de acceso a la justicia y del remedio del amparo, pretendiendo inmiscuir al Poder Judicial en una materia que se encuentra vedada. Agrega que el acogimiento de esta acción promovida contra la legislatura, constituiría una violación del principio de división de poderes.

En tal sentido, indican que, la Constitución local reconoce al Poder Legislativo una serie de prerrogativas inherentes a su condición de poder de gobierno y a la trascendente misión institucional de representar y expresar la voluntad popular. Agrega que, conforme lo previsto en los arts. 80, 82, 89 y 90 de la Constitución local, la Legislatura porteña tiene atribuciones para sancionar leyes como la que se refiere el presente litigio y tiene la obligación, dada la materia tratada, de llevar adelante el procedimiento de doble lectura, con la correspondiente convocatoria a Audiencia Pública, siendo todos ellos actos interorgánicos. Concluye en que la Legislatura no puede dejar de celebrar la audiencia por expreso imperativo constitucional y el Poder Judicial no puede obligar a los legisladores a no ejercer facultades constitucionales que resultan propias de sus atribuciones, o establecer el modo en que deben ser ejercidas. Como reflexión final sostiene que la admisión de esta demanda traería consecuencias institucionales graves como sería la proliferación de acciones judiciales tendientes a obstaculizar los procedimientos legislativos.

En subsidio solicita la citación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en tanto la demanda de amparo fue dirigida a cuestionar una iniciativa del Poder Ejecutivo y podría resultar parte interesada en estas actuaciones.

Cita jurisprudencia y doctrina en apoyo de su postura, ofrece prueba documental y hace reserva del caso constitucional y del caso federal.

6.- A fs. 268 el tribunal rechaza la citación de terceros peticionada. A fs. 269 pasan los autos a dictar sentencia, y
CONSIDERANDO:

I. Cabe recordar que la acción de amparo constituye una garantía constitucional otorgada a los particulares para tutelar de manera rápida y eficaz sus derechos y, por lo tanto, su procedencia formal debe ser analizada con criterio amplio, conclusión que se ve corroborada, en el ámbito local, por la disposición contenida en el cuarto párrafo del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, según el cual el procedimiento del amparo está desprovisto de formalidades que afecten su operatividad (confr. Cámara del fuero, Sala I, in re: “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso Administrativo y Tributario de la C.A.B.A. c/ G.C.B.A. s/ amparo”, expte. Nº 899, del 01/06/01).

Según lo ha puesto de relieve la Corte Suprema de Justicia de la Nación, “…siempre que aparezca de manera clara y manifiesta la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la vía rápida del amparo (CSJN, Fallos 241:291; 280:228).

Debe recordarse, además, que el control de legalidad propio del amparo se hace efectivo no sólo sobre las leyes sino también sobre los actos y omisiones de los poderes públicos, para averiguar si se oponen o no a la Norma Fundamental, lo cual constituye para los tribunales de justicia un verdadero deber, uno de sus fines supremos y fundamentales y una de las mayores garantías para asegurar los derechos de los particulares contra los abusos de los poderes públicos (Bidart Campos, Germán «Manual de la Constitución Reformada», Ed. Ediar, Bs. As., 1998, T. I, pags. 336 y ss).

Así, se ha entendido que puede incluirse en el concepto de omisión al que aluden los arts. 43 de la CN y 14 de la CCABA a la inactividad material proveniente de la inobservancia de reglamentos autoaplicativos. Es decir, que el amparo será procedente cuando el deber jurídico de cumplir positivamente con la actividad o prestación que se invoca como omitida deba ser indiscutible e incuestionable (Sammartino, Patricio «Principios Constitucionales del Amparo Administrativo», Ed. LexisNexis, Bs. As., 2003, pag. 121).

Desde el punto de vista procesal, el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sigue los lineamientos generales del amparo consagrado en el art. 43 de la Constitución Nacional, estableciendo que procederá «…siempre que no exista otro medio judicial más idóneo…».

En este sentido, se ha establecido que «…la acción de amparo no es una acción típica sino genérica como remedio procesal contra acciones u omisiones que afecten un derecho o una garantía, en tanto no exista otra vía procesal más idónea. La idoneidad, en este contexto debe entenderse no por la especificidad de una acción alternativa sino por sus resultados posibles en relación con el fin perseguido por el amparo, esto es la rápida y eficaz solución al problema suscitado por el acto u omisión que lo genera. Esto quiere decir que el amparo no es un recurso excepcional sino tan normal como la existencia de casos que requieren su interposición. No puede entonces, hablarse de una interpretación restrictiva o amplia del instituto, corresponde hablar de una interpretación estricta en función de los supuestos del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires: adviértase la paradoja de aplicar un criterio restrictivo cuando las violaciones fueran sistemáticas y masivas, lo que equivaldría a legitimar todas aquellas que quedaran fuera del remedio. Por el contrario una interpretación amplia llevaría a considerar al amparo como el remedio idóneo por excelencia en desmedro de otras acciones procesales…»(Cam. Cont. Adm. yTrib. CABA, Sala II «Pujato, Martín Raúl c/ GCBA s/ Amparo», de marzo de 2001).

En consecuencia, aplicando el criterio que sostiene que “la acción de amparo es una acción principal, ni es subsidiaria, ni es heroica, ni es residual ni es de excepción, y sólo cede ante la existencia de un medio exclusivamente judicial, más idóneo, esto es, más expeditivo y rápido (conforme las Conclusiones de la comisión Nº 3, en el XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal en materia de amparo)”, ello significa “que por vía del amparo se realiza tanto el fin preventivo como el inhibitorio propios de la función jurisdiccional, la cual, como está reconocido desde hace décadas en la doctrina y en el derecho comparado, no se agota en su dimensión represiva (vg. …los llamados prohibitory injuction y mandatory injuction, en el modelo del common law)” (T.S.J. CABA, in re “T.,S. c/GCBA s/amparo”, Expte. 715/00, 26/12/2000; Reg. 552, T° V, F° 1495/1551, año 2000; voto de la Dra. Alicia Ruiz).

Con el mismo espíritu, ese Tribunal ha sostenido reiteradas veces que “la existencia de otras alternativas judiciales para atender al conflicto planteado, no debe entenderse en un sentido meramente ritual, vale decir que, dada su sola posibilidad formal, se excluya inmediatamente la senda del amparo” (Cam. Cont. Adm.yTrib, Sala II, in re “Ermini, Enrique Bernardino c/ GCBA s/ Amparo -Art.14 CCABA”, Expte. Nº 8868/00, 23/2/2001; Sala II, in re “Rodríguez Eduardo Alejandro c/ GCBA s/ Amparo -Art. 14 CCBA”, Expte. Nº 638/2001, 23/4/2001, entre otras).

II. Ello asentado, debe destacarse que la falta de legitimación activa alude a que la parte accionante no sea titular de la relación jurídica sustancial que es motivo de controversia. Es decir, que los actores no se encontraran legalmente habilitados para debatir la cuestión planteada en la demanda. De tal manera, la mera lectura de los arts. 14 y 26 la CCABA nos permiten advertir claramente que los actores -en su carácter no sólo de habitantes de la Ciudad sino además, como asociaciones vinculadas con la preservación del espacio público e inscriptos además en la audiencia pública que nos ocupa- se encuentran legitimados para impetrar el planteo. A mayor abundamiento es dable señalar que las normas provenientes de tratados internacionales sobre derechos humanos consagran el derecho a la tutela judicial efectiva (arts. 8.1 y 25.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ADLA, XLIV=B, 1250).

En síntesis, el concepto de legitimación en el ámbito local, conforme a las pautas constitucionales e incluso a los preceptos que emanan del propio art. 6 del CCAyT es amplio y denota la relación en que un sujeto se encuentra con la pretensión deducida. Constituye una relación de fondo, y no meramente procesal, y es en este marco, que en la presente sentencia y a tenor de los intereses que se reclaman como conculcados, he de tener por legitimados a los actores.

III. Precisadas estas cuestiones generales, debo señalar que en el caso, se advierte que la convocatoria a audiencia pública fue publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad con fecha 23/2/16 (BOCBA 4826). Desde dicha fecha no se ha acreditado que la actora hubiera requerido que le fueran exhibidos los antecedentes administrativos y éstos le hubieran sido denegados. Antes bien, consta del escrito de fs. 106/107 que pudo verlos y fotografiarlos.

Por lo demás, la actora no funda en derecho la obligación por parte de la Legislatura de tener otros antecedentes o documentación distinta a la existente. En tal sentido, es conteste la jurisprudencia de la Cámara del fuero en punto a que no es dable exigir la exhibición de información distinta a la existente, pues, ni siquiera por la vía de la Ley 104 se podría obligar a producir elementos que den respuesta a este tipo de requisitoria (conf. doc. Cam. Cont. Adm. yTrib. CABA, Sala I EXP. N° 29620, Sala II Expte. N° A2719-2015/0, entre muchos otros).

Es decir, no aparece configurada en el caso una conducta manifiestamente ilegal o arbitraria, pues no se ha probado la negativa al acceso de la información existente.

Por otro lado, y aun cuando en forma subjetiva pueda coincidir en que sería positivo contar con mayores antecedentes, lo cierto es que no existe un cuerpo legal que obligue a la Legislatura a realizar los estudios socio-ambientales que los actores pretenden. Por ende, no se configura tampoco en el caso un supuesto de omisión antijurídica que torne procedente la acción impetrada.

IV. Lo expuesto cobra aún mayor relevancia a poco que se repare que se trata de un procedimiento de sanción por doble lectura, en donde hasta ahora sólo medió una aprobación inicial -1° lectura- (publicada en el BOCBA 4794 del 6/1/2016).
Así, el texto aprobado en primera lectura encontraría fundamento en el Proyecto de Ley remitido con fecha 25/11/2015 a la Legislatura de la Ciudad (INLEG-2015-36536644-AJG) que permitía, mediante la remisión a su anexos I y I bis, la individualización de los bienes del domino privado cuya trasferencia se autorizaba. Nótese que la actora sí tuvo acceso a estos documentos, pues el listado surge de las fotografías de fs. 84/5. Dicha circunstancia también surge de la documental adjuntada por la demandada que se encuentra glosada a fs. 190/1.

Ahora bien, si esta modificación (no menor) se produce en el seno de la Legislatura, es dable presumir que existe la voluntad legislativa de efectuar una autorización “genérica”. Sin duda, ésta será una de las cuestiones sobre las que deba darse el debate en el marco de la audiencia pública y, eventualmente, una vez sancionada la norma en los términos proyectados, podrá ser objeto de análisis constitucional.

Es más, justamente es deseable que se realice la audiencia pública a fin de que la ciudadanía pueda en ese contexto hacer valer su opinión, marcando a los legisladores la posible inconsistencia e inconveniencia de un proyecto tan indeterminado, a la par que permitirá hacerles notar que su gestión no debe ser independiente de la voluntad del pueblo que les confirió el mandato.

Empero, insisto, en el estado liminar del trámite legislativo y habiéndose concluido en que la Legislatura no negó la exhibición de los antecedentes existentes, considero que, hasta tanto la ley no sea sancionada, no se configura el acto lesivo susceptible de ser impugnado. Adviértase que, aún en los excepcionales supuestos donde la CSJN declaró la inconstitucionalidad de normas por vicios en su formación, lo hizo con posterioridad a su sanción (Fallos 189:156, 268:352 y causa “Nobleza PiccardoSAICyF c/ Estado Nacional – DGI s/ Repetición DGI”, del 15/12/98, ED 27/5/99). Máxime cuando -como en el caso- no se advierte el manifiesto incumplimiento de los pasos reglamentariamente establecidos.

V. En efecto, no puede soslayarse que el procedimiento de sanción por doble lectura en el caso está siendo cumplido. Conforme surge del Diario de Sesiones de la 24° sesión ordinaria de la Legislatura (el día 3/12/15), el cuerpo se constituyó en Comisión para tratar el texto consensuado, y frente a la ausencia de interesados en debatir, se votó el cierre del cuerpo en comisión y, luego, se le dio aprobación inicial (confr. Fs. 205/218). Tras ello, se convoca a la audiencia pública, tal como se observa en la documental aportada por la demandada agregada a fs. 226/227 de estos autos.
Se han cumplido así -hasta el momento- los pasos establecidos en los tres primeros incisos del artículo 90 de la CCABA, quedando pendiente para la etapa de la audiencia pública y el posterior debate (segunda lectura), las observaciones que tanto los actores como los restantes organismos e individuos y los legisladores puedan efectuar antes de tomarse una resolución definitiva.

Resta entonces aguardar al resultado de la audiencia y sus conclusiones, y a la posterior consideración que de ella hagan los legisladores en el recinto (conf. Sabsay – Onaindia “La Constitución de los Porteños – Análisis y Comentario”, Ed. Errepar, Bs. As. 1997, pag. 192; Ferreyra, Raúl Gustavo “La Constitución de la Ciudad autónoma de Buenos Aires”, Ed. Depalma, Bs. As., 1997, pag. 153).

VI. Ciertamente, y a modo de obiter, no puedo dejar de señalar la preocupación que como ciudadana me genera que un proyecto de esta envergadura no sea debatido y debidamente meditado por los integrantes de la Legislatura, aún en su primera lectura. Sin embargo, y más allá de lo que pueda considerarse como opinión personal, lo cierto es que hasta el momento no se advierte que se hayan incumplido los trámites reglamentarios para el procedimiento de sanción por doble lectura.

Por ende, y de seguirse en este camino, quedará para una etapa posterior a la sanción del texto definitivo de la ley, su confrontación con el texto constitucional para determinar su legitimidad.

Lo mismo ocurrirá con las pertinentes evaluaciones de impacto ambiental y las apreciaciones sobre sus resultados que deban exigirse a la hora de aprobarse los proyectos ordenados.

VII.- En este estado de cosas, soy de la opinión de que no se configuraría aún lesión alguna que faculte a la suscripta a intervenir y disponer la suspensión peticionada. Cabe recordar que es conteste la jurisprudencia en admitir que si el acto que se denuncia como lesivo no padece un vicio palmariamente arbitrario o ilegal, el amparo no es la vía exitosa.

Tal como sostienen los Dres. Morello y Vallefin, el amparo no es una acción que sirva, sin más para dar solución a toda clase de conflictos, no resultando el cauce adecuado si: 1) el derecho constitucional no se presenta como líquido y cierto, 2) si la agresión o amenaza no son manifiestamente arbitrarias o ilegítimas (“El Amparo en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, ED 18/12/96). Supuestos que no se dan en relación al sindicado acto ilegítimo.

Ello así, pues la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a que se alude en el texto constitucional requiere que la lesión de los derechos o garantías reconocidos resulte del acto u omisión de la autoridad pública en forma clara e inequívoca, sin necesidad de un largo y profundo estudio de los hechos, ni de amplio debate o prueba (confr. CSJN, Fallos 306:1253, 307:747; Cámara del Fuero, Sala I, in re: “Perrone, María Cristina c/ GCBA –Secretaría de Educación- s/ amparo (art. 14 CCABA)”, del 29/12/00). En el amparo la ilegalidad del acto lesivo debe evidenciarse en forma notoria, siendo insuficiente alegar una conducta estatal cuestionable sosteniendo que se afecta o restringe algún derecho constitucional. Es menester, además, que el acto se encuentre desprovisto de todo sustento normativo que le permita tener efectos válidos, vale decir que el acto o conducta en forma ostensible, inequívoca, indubitable, no concuerde con la norma que prescribe lo debido (conf.CN Cont. Adm. Fed. Sala V, “Aumann” del 13/11/95 y Sala II «Grimoldi» del 19/1000, entre otras).
Por los motivos expuestos, y oído el Sr. Fiscal,

FALLO:
Rechazando la acción de amparo impetrada y la medida cautelar solicitada. Sin costas (art. 14 CCABA).

Regístrese y notifíquese a las partes en el día, y al señor Fiscal en su despacho.